María Cristina Rosas
Las declaraciones recientes del virtual Presidente electo, Enrique Peña Nieto, a propósito de la crisis de seguridad que aqueja a México, alertan en torno a la posibilidad de que bajo su gobierno, se le de continuidad a un modelo que simple y llanamente no funciona. Hace un par de días, el mexiquense fue enfático al señalar que él no vislumbra grandes cambios en la agenda de seguridad nacional en su gestión al frente del ejecutivo, pese a que la victoria de este personaje obedece, entre muchas otras razones, al voto de castigo de miles de mexicanos contra las políticas de seguridad de la actual administración y las víctimas fatales emanadas de la lucha contra el crimen organizado que superan a las 50 mil personas.
Desafortunadamente, ni en la campaña ni en los debates, definió Peña Nieto las directrices o algún esbozo al menos, de una necesaria política de seguridad. Pero antes de continuar, es pertinente puntualizar por qué es necesaria una nueva agenda de seguridad nacional debidamente estructurada y con visión de largo plazo.
Para comenzar, la agenda de seguridad nacional de la presente administración se elaboró de manera empírica, sobre la marcha, sin una visión de Estado. Ciertamente el gasto en seguridad creció de manera considerable, pese a lo cual, existe la percepción en la ciudadanía de que la violencia relacionada con el combate del crimen organizado va en aumento. Las cifras de más de 50 mil muertos a lo largo del sexenio (por más que se insista en que en su mayoría se trata de criminales), han lastimado a la sociedad mexicana. La imagen de México en el mundo se ha deteriorado considerablemente, no sólo por la mala prensa y/o la ausencia de una diplomacia pública capaz de difundir los logros del presente gobierno (a diferencia de, por ejemplo, lo que hizo Lula da Silva en Brasil, otro país donde la criminalidad y la violencia son rampantes, si bien, pese a ello, la imagen de esa nación en el mundo, es muy positiva). Numerosos inversionistas extranjeros definitivamente han optado por buscar otros países para hacer negocios, debido a los costos que la inseguridad tiene para ellos. Las fuerzas armadas, por su parte, han sido involucradas en la lucha contra el crimen organizado y el narcotráfico, con el riesgo de que se desprofesionalicen, amén de que ese tipo de tareas deberían ser realizadas por la policía. Esto, a todas luces, tiene que cambiar.
Seguridad nacional de México en la historia
En términos históricos, lo que en México se caracteriza como agenda de seguridad nacional, no corresponde a una política de Estado, sino de gobierno. Una muestra es, justamente, la agenda de seguridad nacional de la administración de Felipe Calderón. De entrada, su gobierno heredó una indefinición conceptual sobre el particular, reiterando la eterna falta de consenso interno entre las diversas instancias a nivel federal, estatal y municipal en la configuración de una agenda de seguridad que corresponda a un proyecto de nación. Muchas son las explicaciones que se dan a este hecho. Por un lado, hay quienes piensan que esa “fractura” entre definiciones y conceptos ha sido deliberadamente impulsada por la clase política, a efecto de limitar el margen de maniobra de las fuerzas armadas y evitar escenarios como los que fueron la norma en el Cono Sur, con las tristemente célebres dictaduras militares.
Otra explicación tiene que ver con la inducción, en particular a lo largo de los gobiernos priístas, de un concepto que aun cuando oficialmente era de “seguridad nacional”, en realidad era una noción encaminada a salvaguardar al régimen en turno, “protegiéndolo” de todo disenso y/o crítica que lo cuestionara y/o que pusiera en riesgo su permanencia en el poder. Así, de manera deliberada, México “confundió” a la seguridad nacional con la seguridad del régimen. Esto fue cambiando tanto por presiones externas –i. e. el asesinato del agente Camarena y las fuertes críticas de la administración de Ronald Reagan contra el gobierno de Miguel de la Madrid a mediados de la década de los 80- como por sucesos internos –i. e. el terremoto de 1985 y el “surgimiento” de la sociedad civil organizada.
Fue justamente en la primera mitad de ese decenio que se dieron a conocer por parte de las autoridades nuevas propuestas conceptuales que empezaron a “ampliar” la noción de seguridad nacional, aun cuando se mostraban ambiguas y seguían privilegiando la idea del “enemigo interno.”
A continuación, en los 90, con el fin de la guerra fría y el debate internacional para dotar a la seguridad de nuevos significados y competencias, amén de las reformas internas que terminaron por debilitar al Estado mexicano (limitando sus márgenes de maniobra y, presumiblemente, su capacidad coercitiva y represiva sobre la sociedad), continuó la reestructuración de la agenda de seguridad nacional. La llegada de los gobiernos de la “alternancia” y la democratización tuvieron importantes consecuencias para la seguridad, por ejemplo, la creación de una legislación sobre el particular, la divulgación de archivos clasificados sobre los movimientos estudiantiles de los años 60, etcétera.
La seguridad nacional en la presente administración
Pese a ello, se sabe que el camino es largo y falta mucho por hacer. Al respecto, conviene recordar que bajo la presidencia de Felipe Calderón, la política de seguridad ha dado tumbos, ha prevalecido la improvisación y el trabajo reactivo, inducido por la creciente inseguridad y no por una correcta planeación de lo que tendría que haber sido una política de seguridad de Estado. Baste mencionar que en la Ley de seguridad nacional de 2005 se provee un marco legal para la regulación de las actividades de inteligencia civil en México, que sin embargo, no aplica a todos los aparatos del Estado. Asimismo, llamar Ley de seguridad nacional a una norma que versa fundamentalmente sobre tareas de inteligencia, ha sido denunciado de manera reiterada por los especialistas como erróneo y confuso. La ley, además, no hace una mención puntual del narcotráfico como amenaza a la seguridad nacional. Claro está que esta ley vio la luz durante la administración de Vicente Fox, quien, por cierto, mermó severamente al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), lo que, sin duda constituyó un severo retroceso en la configuración de una burocracia debidamente capacitada, actualizada y tecnología para las tareas de inteligencia.
Con el arribo de Felipe Calderón a la presidencia, sobrevino el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012, donde, si bien se enfatiza el flagelo que representa el narcotráfico para la sociedad mexicana y se le caracteriza como amenaza a la seguridad nacional, no se establece en dicho plan una vinculación entre seguridad nacional, seguridad pública y defensa nacional –mencionados reiteradamente en el documento de referencia- y en cambio se les presenta de forma desordenada y se genera, por lo mismo, confusión.
La Ley general de protección civil, recientemente reformada, sí establece parámetros de colaboración y coordinación entre ministerios como la Secretaría de Marina, la Secretaría de la Defensa Nacional, y gobiernos estatales y municipales de cara a los fenómenos naturales.
Desafortunadamente subsiste una carencia conceptual respecto a la importancia de los fenómenos naturales para la seguridad nacional, pese a la incidencia de éstos en todo el territorio del país.
No sería sino hasta que se promulgó el Programa para la seguridad nacional 2009-2012 que finalmente se incluyeron temas y propuestas que previamente no habían sido considerados en la agenda de seguridad nacional del país (véase http://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5106082&fecha=20/08/2009). Así, por ejemplo, el programa menciona puntualmente a las amenazas a la seguridad nacional (delincuencia organizada, narcotráfico, grupos armados, terrorismo y vulnerabilidades en fronteras). También el programa incluye los riesgos a la seguridad nacional (conflictos políticos y sociales, pérdida de cohesión social, dinámicas migratorias, epidemias y pandemias, medio ambiente y calentamiento global, y desequilibrios en el desarrollo nacional). Sin embargo, no hay mención específica a las vulnerabilidades que enfrenta el país, algo que muchos estiman necesario, dado que incluso se puede polemizar en torno a lo que se identifica en el citado programa como riesgos para la seguridad nacional (es decir, ¿son riesgos o vulnerabilidades?).
Pese a los avances que se observan, sobre todo, en el Programa para la seguridad nacional 2009-2012, todavía hay vacíos conceptuales (e incluso diversas nociones), indefinición de competencias entre los distintos niveles de gobierno, insuficiencias legales y doctrinales, etcétera.
Hacia una nueva agenda de seguridad y defensa nacionales
Por lo tanto, es muy importante que un tema que tanta relevancia tiene para la sociedad mexicana y para el progreso del país, cuente con una política de Estado correctamente estructurada y que debería incluir, por lo menos, las siguientes características:
Una doctrina de seguridad nacional. A la fecha, no se cuenta con una doctrina sobre el particular, lo cual redunda en un mal empleo de los recursos materiales y humanos de que dispone el país para tareas de seguridad y que, dicho sea de paso, son finitos.
Una agenda de defensa nacional. Hasta ahora el debate se ha centrado en la agenda de seguridad nacional, haciendo de lado la agenda de defensa nacional. En las naciones más avanzadas (y también en algunas en desarrollo), por ejemplo, se define a la seguridad nacional como la condición alcanzada por un país como consecuencia del desarrollo armónico de un poder nacional y de haber adoptado previsiones y acciones tendentes a atenuar o eliminar su vulnerabilidad de modo que asegure el logro de sus objetivos nacionales, pese a los riesgos y amenazas externas e internas, con pleno respeto de una normativa legal y reglamentaria. Asimismo, se establece la clara distinción respecto a la defensa nacional, la que se caracteriza como el conjunto de medios materiales, humanos y morales que una nación puede oponer a las amenazas de un adversario, en contra de sus objetivos nacionales para asegurar su soberanía e integridad territorial. Por lo tanto, más que hablar de una agenda de seguridad nacional, lo más correcto debería ser la configuración de una agenda de seguridad y defensa nacionales.
Una agenda de seguridad nacional de consenso. Como se sugería anteriormente, hay varias agendas y conceptos de seguridad nacional, lo que limita las acciones de las autoridades para atender los diversos flagelos que enfrenta el país. Será necesario generar consensos entre las instancias responsables de la seguridad nacional del país, a fin de adoptar un concepto afín que a todos satisfaga.
Distinción clara entre amenaza, riesgo y vulnerabilidad. Esta distinción no es ociosa, como se explicaba en líneas precedentes. La amenaza es todo aquello que compromete la supervivencia de la nación, en tanto el riesgo es un flagelo que se opone al desarrollo nacional y que al ser desatendido podría eventualmente convertirse en amenaza a la seguridad nacional. La vulnerabilidad, por su parte, ocurre cuando existe la incapacidad de parte de una comunidad en un entorno determinado, para enfrentar los efectos de un evento interno o externo, y que podría entonces devenir en riesgo o escalar incluso hasta el nivel de amenaza. La claridad conceptual ayudaría, entonces, a configurar una agenda preventiva, en función de las capacidades humanas y materiales de que se dispone, frente a las vulnerabilidades y riesgos existentes, de manera que se evite la escalada de éstos al nivel de amenazas.
Crear un proyecto de nación. El proyecto de nación permitiría caracterizar al México que se desea tener en el 2100 o 2200, de manera que cada plan nacional de desarrollo se convertiría en factor coadyuvante para concretar ese proyecto de nación. Incluso, con el proyecto de nación correctamente definido, se podría actuar de cara a las amenazas, mitigando sus efectos y evitando que se comprometa la supervivencia de la nación.
Una política de seguridad nacional de Estado, no de gobierno. Este es un aspecto nodal: con una política de Estado, se podría dar continuidad a aquello que coadyuve a la seguridad y la prosperidad de la nación. Por el contrario, una política de gobierno, sólo se apoyará en la inmediatez, en una visión de coyuntura/corto plazo, y, en buena medida, en la improvisación. Asimismo, considerando que el virtual Presidente electo pertenece al partido que gobernó por casi siete décadas al país y que casi todo ese tiempo igualó la seguridad nacional a la seguridad del régimen, es crucial que Peña Nieto se desmarque de un retorno a ese esquema. Es cierto que cuando él se proclamó vencedor de la contienda electoral en la noche del 1 de julio, afirmó tajante que no habría vuelta al pasado. Con todo, es menester que sobre todo en lo que tiene que ver con la seguridad nacional, mire el presente y el futuro con una visión de estadista (de Estado, pues).
Agenda de seguridad nacional en función de necesidades y capacidades propias. Como se mencionó previamente, en la lista de amenazas a la seguridad nacional que figura, por ejemplo, en el Programa de seguridad nacional 2009-2012, aparece el terrorismo. Su presencia muy posiblemente obedece al lugar que ocupa este flagelo en la agenda de prioridades de Estados Unidos, lo cual es entendible, hasta cierto punto, de cara a lo sucedido en aquel país el 11 de septiembre de 2001. Posiblemente ha influido igualmente la presión de España a propósito de la presencia de etarras en territorio nacional. Empero, vale la pena debatir si el terrorismo al que se hace alusión en la agenda de seguridad nacional es el que le preocupa a Estados Unidos y/o España, o si es aquel que opera en México y que está estrechamente ligado al crimen organizado. Asimismo, sería importante aclarar lo que para la legislación mexicana es terrorismo, dado que en los últimos años se han producido ambigüedades lamentables, “terrorizando” problemas que claramente no tienen fines políticos.
Descriminalizar la lucha contra el narcotráfico. Se ha perdido de vista que además de ser un problema de seguridad, el narcotráfico constituye un serio desafío en materia de salud pública. Si se divorcia una cosa de la otra, se corre el riesgo de evolucionar a un escenario similar al estadunidense, donde el mercado consumidor de estupefacientes alimenta a las organizaciones de narcotraficantes que lo abastecen. Hoy México ya no es sólo un país de tránsito sino de consumo de enervantes de manera creciente.
Generar la legislación adecuada. Aun cuando todavía se debate entre las principales fuerzas políticas si habrá o no un período extraordinario de sesiones en el poder legislativo (ante la infinidad de temas pendientes que urge desahogar), es claro que, en cualquier caso hay que aprobar la nueva Ley de seguridad nacional.
No olvidar el binomio seguridad-desarrollo. Pensar a la seguridad sin desarrollo o al revés, es ilógico, en particular en un país con problemas tan severos de pobreza y distribución de la riqueza como México. Deben evitarse situaciones en donde el gasto en desarrollo se reoriente/sacrifique a favor del de seguridad y viceversa. Cada rubro merece atención y el financiamiento adecuados, pero se les debe asumir a los dos de manera integral, dado que los desafíos de la seguridad son complejos y demandan, por lo mismo, soluciones igualmente complejas.
En las siguientes semanas, éstos y otros aspectos adicionales serán desarrollados en una propuesta de agenda de seguridad y defensa nacionales para el nuevo gobierno, por parte del Centro de Análisis e Investigación sobre Paz, Seguridad y Desarrollo Olof Palme A. C. (iniciativa coordinada por quien esto escribe y que será dada a conocer el próximo mes de octubre).
- María Cristina Rosas es Profesora e investigadora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México.
